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 PPP选择社会合作伙伴方式探讨

发布日期:2015-10-30 09:36:44 新闻来源:招标采购管理 点击:

  PPP选择社会合作伙伴方式探讨

 
  2014年下半年,国务院、财政部、国家发展改革委密集出台了一系列鼓励政府和社会资本合作的政策文件,特别是财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(以下简称《操作指南》)、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(以下简称《指导意见》),为政府和社会资本合作模式(PPP)科学、规范地开展提供了依据。同时,财政部等部门也认识到了PPP项目与传统政府采购项目在价值目标、合作关系上的区别,政府采购方式必须不断创新以适应PPP选择社会合作伙伴的需求,因此财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中提出“财政部将围绕实现‘物有所值’价值目标,探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式”。本文通过分析PPP项目选择社会合作伙伴与传统政府采购工程、货物、服务的区别,探索适合于PPP选择合作伙伴的采购方式,以提高政府和社会资本合作的质量,实现政府和社会资本共赢。
    一、PPP项目选择合作伙伴与传统政府采购招标项目的区别
    (一)资金是否落实不同
    传统性政府采购行为是使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为,招标活动本质上也是一种购买行为,因此,《招标投标法》和《政府采购法》都规定招标、采购的前提是资金已经落实,即招标采购是花钱行为,其合作伙伴为其提供货物、服务或工程施工。
    而政府和社会资本合作(PPP)模式,是为了引入社会资本,增强公共产品供给能力(摘自《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》)。因此,PPP模式中社会合作伙伴不但提供经营等服务,最重要的是提供项目所需资金,是投资方。社会合作伙伴投资政府选定的项目,通过经营或为社会提供服务方式取得回报。
    (二)合同关系不同
    传统政府采购货物、工程和服务,勘察、设计、施工合同属于建设工程合同,货物合同属于买卖合同,监理合同属于委托合同。政府采购招标单位与合同乙方的关系简单、清晰。
    PPP模式下,政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的是利益共享、风险分担、长期合作关系。一系列合同组成了一个PPP项目的合同体系,合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。PPP项目合同关系比传统项目合同关系要复杂得多。
    (三)采购内容不同
    传统政府招标采购项目,招标采购范围和内容是明确的、固定不变的,招标采购文件中对招标采购范围和内容有着严谨的描述,设计有设计任务书、规划条件和指标,工程有图纸、工程量清单和技术要求,货物有采购货物的数量、规格和技术要求。
    PPP项目采购文件里政府和社会资本合作的内容、盈利模式、利益怎么分配、风险怎么承担,以及技术、服务要求等都是可变化、非固定的,需要政府和社会资本不断交流沟通才能形成最终采购需求方案。
    (四)合同期限
    传统政府资金招标采购项目合同服务期限都较短,多为项目建设、供货时间,多则两三年,少则几十天。
    PPP强调的是项目全寿命周期,是从项目可行性研究、设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期,合同期限相对较长。比如建设−运营−移交(Build−Operate−Transfer,BOT)、转让−运营−移交(Transfer−Operate−Transfer,TOT)、改建−运营−移交(Rehabilitate-Operate−Transfer,ROT)等运作方式,其合同期限一般为20~30年。
    (五)风险不同
    传统政府招标采购项目合同期限短,合同内容清晰明确,有成熟的商业模式、技术标准、规范要求,合同双方风险小。
    PPP项目要考虑设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的整个工作内容以及合同期内所有影响项目因素,时间长,不可控因素多,风险大,投资回报高。
    (六)参与群体不同
    传统政府资金招标采购项目参与群体相对固定,工程是建筑承包商,货物是厂家或经销商,服务是勘察、设计、监理或其他服务提供方。
    PPP社会合作伙伴需要有强大的项目运作能力、整合能力以及与项目匹配的资金实力。参与方多是金融机构、大运营商、综合承包商。社会合作伙伴取得合同后,又需要将工作内容再分出去,因此PPP社会参与方群体很大。
    二、PPP实施方案是项目成功的关键
    财政部《操作指南》指出,项目实施机构应组织编制项目实施方案,实施方案包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等。实施方案作为政府和社会资本在本PPP项目的合作模式,对项目合作成功至关重要。但政府实施机构毕竟不是市场主体,其创新性、合理性、最优性都需要通过市场来验证,实施方案中项目运作方式、交易结构、风险分配等内容必须有社会市场主体参与才能达到最优。因此,政府实施机构PPP实施方案在招标采购初始阶段应该是可变的,招标采购的过程也应该是一个沟通的过程、优化的过程和方案逐渐合理的过程,PPP选择合作伙伴操作流程中应该有沟通环节,有一个让社会资本去完善PPP实施方案、完善PPP采购需求的环节,以防止PPP实施方案是政府方面的一厢情愿。不了解社会资本的需求、合作模式而去闭门造车、招标采购缺少有效沟通是政府和社会资本合作失败的重要原因。
    三、PPP采购方式的选择
    在2014年以前,即国家出台鼓励PPP模式之前,我国投融资项目采购执行的是《招标投标法》,采用的是公开招标方式。招标方式在程序设置上有一个假设,即招标范围、招标内容、技术标准及要求都是清晰明确的,所以招标程序没有实质性沟通环节。但是为什么以前的投融资项目采用公开招标方式也成功了呢,难道以前的投融资项目不需要沟通?笔者在工作中接触了很多项目,也曾经对各地实施的投融资项目做过调研,发现一个规律,即大多数投融资项目在招标前都有潜在的意向单位,潜在意向单位在前期协助项目实施机构做了大量工作,实现了招标前的沟通。
    2014年,国家一系列政府和社会资本合作模式(PPP)文件的出台,丰富了采购方式。国家发展改革委《指导意见》明确,“按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式,公开择优社会资本作为合作伙伴”。财政部《操作指南》提出,“采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目”。
    PPP项目提供的公共产品和服务内容,其运作方式、投融资结构、回报机制、相关配套安排、项目合同等涉及面很广,招标前要把项目实施方案研究得一清二楚,项目达到最物有所值、招标采购过程中不作更改很难,因此,采用公开招标方式不应是PPP项目采购首选方式,特别是在PPP案例较少的前几年。同理,邀请招标、竞争性谈判方式等也缺少实质性沟通环节,也不是最佳采购方式。
    财政部《操作指南》提出了竞争性磋商方式,“评审小组可以与社会资本进行多轮谈判,谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款,但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件”是对PPP项目采购过程应设置沟通环节最大的肯定,可成为PPP选择社会合作伙伴的首选采购方式。
    四、《操作指南》中竞争性磋商方式存在的问题及相关建议
    (一)评审小组组成存在的问题及建议
    财政部《操作指南》中“评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审”。
    评审小组工作内容是“评审小组对响应文件进行两阶段评审。第一阶段:确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判;第二阶段:综合评分。最终采购需求方案确定后,由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分,编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单”。
    PPP是复杂的系统工程,涉及专业很多、知识面很广,谈判的内容也很多,评审小组要与社会资本进行多轮谈判,因此谈判的人员不应该是固定不变的,而应该是谈判什么内容让什么专家出面。比如今天谈工程技术细节问题,需要工程设计、施工和项目管理方面的专家;明天谈水处理工艺问题,需要工艺技术、运营方面的专家;后天谈造价问题,需要经济方面的专家;再后一天谈财务问题,需要财务方面的专家;下一天谈合同问题,需要法律方面的专家等。所以,建议对评审小组人数和组成比例不设限制条件。评审小组可以全部由采购人组成,也可以由专家参与,评审小组人数可以为单数也可以为双数,不限定采购人、专家的比例关系,只要评审小组组成对谈判有利即可。
    PPP项目谈判多轮甚至很多天,谈判内容最终通知所有参与谈判的社会资本,评审小组成员没有必要保密,也没有办法保密。所以建议评审小组中评审专家无需从专家库抽取,评审专家不从专家库抽取,还可以避免专家不专的风险。
    (二)评审方式的建议
    PPP项目体现的是物有所值,从实现“物有所值”价值目标出发,PPP项目应该采用最低价格评审法。所有响应文件中优惠条件应该折算成可衡量、可比较的评审价格,用评审价格作为统一尺度去衡量、比较,候选社会资本按照评审价格从低到高排序。
    评审小组既负责第一阶段谈判工作,又负责第二阶段综合评分工作,评审专家早已被社会资本熟悉,难免不被社会资本做了工作。因此,为了保证评审结果客观、公正,PPP项目应避免采用综合评分方式,而应采用最低价格评审法。
    因此,建议确定最低价格评审法为PPP项目的基本评审方式,只有项目确实不适合采用最低价格评审法,并且PPP实施方案中写明理由的,才能采用其他评审方式。
    (三)两阶段评审的改进建议
    财政部《操作指南》竞争性磋商操作方式下,一个评审小组既负责第一阶段的谈判工作,又负责第二阶段的综合评分工作,会在谈判、评审中产生很多问题。建议分别成立第一阶段工作的谈判小组和第二阶段的评审小组,不再由一个评审小组统一负责。谈判小组只负责第一阶段工作,人员组成、组成比例不受限制,谈判人员不保密。评审小组负责第二阶段评审工作,可以在人员组成、组成比例等方面设置限制条件,评审小组在评审前保密。第二阶段单独成立评审小组,评审小组评审前保密,有利于采用综合评分法并保证评审结果客观、公正。
    总之,在政府和社会资本合作模式中,采购环节是政府与社会资本达成合作的关键,采购质量决定着项目实施的优劣甚至决定着项目的成败。选择正确的采购操作方式,创新并完善采购操作方式,对提高PPP合作质量具有积极的意义。
 
 
 
 
来源:《招标采购管理》